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环境科学研究员。是一个环评爱好者、工作者,生态学的学习者和探索者,愿意与人交流思想和工作、研究成果的人,希望自己幸福、快乐,也希望别人幸福、快乐的人。

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中国环境影响评价的历史性重大转变——纪念环境影响评价法颁布十周年  

2012-11-12 14:12:25|  分类: 环境影响评价论坛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  本文已入选“环境影响评价法颁布十周年文集”,并将由中国环境科学出版社正式出版。

1 重大历史意义

2002年10月28日,《中华人民共和国环境影响评价法》颁布,并与次年9月1日实施,这是中国环境影响评价法制建设的重大事件。从1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的颁布以及随后的修订、《基本建设项目环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理条例》到《中华人民共和国环境影响评价法》,是中国环境影响评价的历史性重大转变,也标志着中国社会经济发展方式的变革,一定程度上反映了中国经济发展模式的战略性重大转变。环境影响评价法是一部具有划时代意义的法律。

中国政府从上世纪七十年代就开始着手抓环境保护工作,但由于历史及社会经济、环境科学技术发展水平等各方面的原因,中国的环境保护管理体制、技术水平及能力在世界各国中明显滞后。特别是改革开放以后,社会经济发展速度明显加快,环境问题也越来越突出,人民要求改善环境的呼声愈来愈高,而环境影响评价法正是中国开革开放进入关键时期,经济发展方式需要发生战略性转变时颁布实施的。因此,可以说,环评法的颁布是中国社会经济发展的必然要求,是中国环境保护事业发展的必然结果,也是民心所向。

随着环境影响评价法的实施,中国的环境保护形势发生了深刻变革,环境影响评价及环境保护受了全社会的广泛关注。

2 环境影响评价法发挥的作用及潜在影响

2.1 环境保护引起社会广泛关注

在环境影响评价法实施的推动下,环境保护已经深入人心,日益成为社会广泛关注的一个方面,并使国际社会及国内外NGO组织也对中国的环境影响评价及环境保护事业高度关注,并推动着中国环境保护事业的发展。

在环境保护事业方面,中国一直比西方发达国家落后,西方发达也一直以环境保护为借口对中国实施政治和经济制约。但是, 随着中国环境保护法制的不断健全,特别是环境影响评价法的实施,中国的环境保护事业迅猛发展,并为世界环境保护事业发展做出了重大贡献。特别是环境影响评价中的公众参与,使环境保护意识在人民群众中的明显增强。环境保护在中国引起全民高度关注,并产生广泛的国际影响,环境影响评价法起了重要作用。

2.2 保护环境的重要抓手

改革开放以后,由于长期贫困,渴望富裕的中国人,迸发了强烈的发展欲望,中国社会经济开始进入加快发展期。特别是进入二十一世纪一个时期内,全国各地各种形式的开发区和各类建设项目一哄而上,无序开发,一些地方环境污染和生态破坏等环境问题突现。

环境影响评价法的颁布,成为各级政府及环境保护部门保护环境、改善环境的依靠和抓手,在一定程度上规范了开发建设项目的环境行为,有效地抑制了环境污染和生态破坏的程度。通过环境影响评价,解决了很多环境实际问题[2]。如果没有环境影响评价法颁布实施,中国的环境形势将更加严峻。

2.3 优化经济发展的重要调节器

中国的老工业多属“两高一资”型的,随着改革开放和科学技术水平的提高,老企业面临着重大改造。全国各地在城市建设中,同时进行着老企业的改造。为实现又好又快发展,中央提出要大力转变经济发展方式,优化经济发展。而环境影响评价作为建设项目先行条件,理所当然、义不容辞地需要为优化经济发展服务。在环境影响评价法实施后,又及时颁布实施了《规划环境影响评价条例》,从规划的环境影响评价入手,从宏观决策、区域发展上,结合环境功能,综合考虑产业布局,从源头上先行考虑环境保护。

保护环境与发展经济有时是矛盾的,但并不是绝对和完全对立的,是可以协调的。环境影响评价就是要解决开发建设项目与环境的矛盾问题[1],实现平衡,其在优化经济发展与环境保护中可以发挥重要的“调节器”的作用。对规划实施的建设项目进行调节,以使环境与经济协调,真正落实“在保护中发展,在发展中保护”。

如果没有环境影响评价法,中国的社会经济发展将必然会步西方发达国家先污染后治理的老路,并可能走入“高投入、高消耗,高污染、大破坏”的恶性经济圈中。当前,从国内外的形势来看,我国社会经济的发展已进入关键时期,矛盾突现,问题和困难重重。面临着来自国内外的方方面面的压力、挑战。其中,在国内经济方面,节能减排任务艰巨,经济结构必须进行优化调整,否则国家的发展就没有后劲和潜力,就没有应对各种挑战和危机的持续的实力。那么,作为规划实施和开发建设项目的先行条件的环境影响评价,在节能减排、优化经济发展中必将发挥更大的作用。

2.4 在构建和谐社会中发挥重要作用

中国在实施可持续发展战略,努力构建和谐社会,而环境是可持续发展和构建和谐社会的基础。

环境,是人类生存的基础,是社会发展的基本条件,构建和谐社会,在发展中必须保护环境。只有在保障了公民的环境权益,保护公民的生存环境,让人民群众能够喝上干净的水,呼吸上新鲜的空气,吃上绿色无污染的食物,这是人类生存的基本人权,也是构建和谐社会的基本条件。否则,和谐社会就是空谈。同时,和谐社会又必然应该是资源节约型、环境友好型的社会[3],是人民富裕、幸福生活的社会;和谐社会就要发展科技和经济,否则和谐也是贫穷、落后的和谐,是没有经济基础的和谐,是长久不了的。

发展,就要制定发展的规划,规划的实施和项目的开发建设就会发生污染和破坏环境的问题,这就需要通过环境影响评价来分析其影响性质、程度、可能性,并提出保护对策和措施,来实现“在发展中保护,在保护中发展”,保障人们生存与发展的环境条件,保障基本的人权,才能有助于构建和谐社会。环境影响评价可以在这方面发挥重要作用,这也是环境影响评价的内涵。

2.5 人民群众参与环境保护的平台

随着中国社会经济的发展,环境问题会更多,人民群众的环境保护意识更强,环境保护面临的压力更大,对环境影响评价的要求更严格。环境影响评价作为规划和建设项目实施的前置条件,将被推到“前沿”。在环境影响评价时,进行公众参与调查,为人民群众参与环境保护提供了一个良好的平台,能够广泛征求群众意见,综合考虑各方面的环境影响。

以法律的形成规定公众参与环境影响评价,是环境影响评价法的一个显著特点,这在中国的法律中是第一部,具有开创性。和谐社会的一个重要内容就是公众有知情权、建议权和发言权,而环境影响评价在项目建设前广泛征求公众意见,恰恰体现了让公众对环境影响能够有知情权、建议权和发言权。有利于化解社会矛盾,能够为构建和谐社会服务。

2.6 推动了环境保护科学技术的进步

人类的生存与发展离不开环境,环境与社会经济各方面的联系十分密切。通过环境影响评价法实施的十年来看,环境影响评价促进了中国社会的进步,当然首先是在环境保护事业的大进步,进而带动相关其他领域的发展。

环境影响评价,带动了相关学科和相关产业发展。环境影响评价技术方法在不断完善和提高,国家出台了一系列配套法规及规范性文件,以及与环境影响评价有关的标准、技术导则和规范,并在一定程度上推动了环境保护工程技术的进步。

环境及环境保护科学发展水平在不断提高,并向其他学科渗透,而且几乎涉及到各门各类学科。目前,全国很多高等院校开设了与环境保护及环境影响评价有关的学科,环境影响评价及环境保护其他相关学科人才培养将大量涌现,环境保护事业发展势头迅猛。

2.7 潜在的影响巨大

(1)环境影响评价的影响将更加深远

随着环境影响评价法执法力度的加大,其潜在影响将是广泛而深远的,带来的社会效益、经济效益和环境效益也是不可估量的。这已被环境影响评价的实践所证实。不仅仅的规划和开发建设项目方面,还将在政治、外交、国内外贸易,甚至军事领域发挥一定的作用。

(2)人们的意识形态和思想观念将发生重大转变

环境影响评价法的实施,已经开始影响人的意识形态和思想观念,过去一味追求经济效益的观念在一些政府部门公务人员和企业管理人员中已经开始有所转变,环境保护得到重视。

(3)在今后的社会经济发展中将发挥更加重要的作用

通过环境影响评价的实施情况来看,中国在优化经济结构,全面促进社会发展中对环境予以特别保护已经有了一定的思想基础。在中国经济转型的关键时刻,环境影响评价法将在优化经济结构发挥重要作用,在保护环境、预防污染和破坏中将发挥直接的管控作用。

3 面临的问题和压力

3.1 全面实施面临很多问题

有效执行环境影响评价法,还面临很多问题,仍然是任重而道远。目前,全国各地各类建设项目不执行环境影响评价法的行为仍然较多。由于受行政干预及其他多方面的制约,地方环保部门推动环境影响评价法实施有较大的难度,特别是经济欠发达地区,建设项目环境影响评价执行率还有待于进一步提高。

环境影响评价受干扰的因素很多,使其高效、快速实施有很大的难度。一方面,当地政府及官员业绩的考核,一味追求GDP的增长,甚至有些人认为环境影响评价是社会经济发展的“障碍”,建设项目不进行环境影响评价就先行建设和运行,而且政府干预建设项目的环境影响评价也时有发生,一些项目在实施中对环境的污染和生态的破坏几乎处于无人管理的状态;其次,环境影响评价技术工作本身也受来自多方面的行政、技术制约,技术评价本身的独立性难以体现。

因此,环境影响评价法的有效实施还受多方面的牵制,难以全面、有效地实施。此外,环境影响评价审查、审批附加的条件太多,独立性差,导致审查、审批难度太大。而后续监管又缺乏力度。因此,环境影响评价与中国建设项目的行政审批体制还需要进一步协调,否则环境影响评价未批先建的问题就不可能解决。

3.2 维护社会稳定面临较大压力

在规划及建设项目环境影响评价中,要进行公众参与调查,广泛征求公众意见。由于历史积淀的环境问题多,并且在逐渐开始影响人们的生产和生活,随着人们对自己周边环境的敏感性增强,而新项目建设(或技术改造、 异地搬迁等)对环境总是有这样或那样不同程度的不利影响,而且一些不利影响是难以绝对掌控的,如环境风险。加之社会腐败等各种损害公众利益的事件不断发生,社会、经济、意识,甚至政治观点等各种问题在人们的思想中掺杂,群众的不满情绪越积越多,当然就会对身边的开发建设项目保持高度的警惕性,一旦感觉包括环境在内的利益受到损害,就必然产生抵触情绪。因环保问题或通过环保渠道上访,特别是群体性上访的事件会猛增,而环评将是上访的突破口,以环评为借口的群体性事件将会增多。因此,尽管公众参与技术难度并不大,但一些人为的因素,使环境影响评价中的公众参与越来越面临巨大的困难,而“社会维稳”的要求也将使环境影响评价面临很大压力。

3.3 有效实施还需要相关法规的补充和完善

规划及建设项目各异,我国地域广阔且全国各地的环境也差别很大,建设项目在实施中的环境影响性质、方式和程度不同,产生的影响问题及后果差别很大,经济发展的区域性不平衡,仅用环评法“一把尺子”来“衡量”和规范全国众多的开发建设项目,确实有一定的难度,一部环境影响评价法,是不可能解决全国的形形色色的建设项目环境问题的。因此,必须有其他配套法规来完善,如施工期环境监理、跟踪评价、竣工验收、日常监督,环境影响后评价等,才能监督管理规划及建设项目实施不同阶段的环境影响,乃至关注到其退役后的环境影响问题。

同时,环境影响评价法本身也需要进一步修订,违法惩处的力度需进一步加大,才能树立法律的权威,法律才能执行的更加有效。

4 环评法实施的展望

(1)越是社会经济发展,环境保护越受重视,环境影响评价的作用越大。随着社会经济的发展,环境影响评价法向社会经济各层面渗透的力度会更大。因此,在今后仍将持续发挥更加重要、更加突出、更具有决定性的作用。

(2)与环境影响评价法相关的配套法规将进一步补充,环境影响评价法规体系将进一步完善。随着环境监理、后评价、跟踪评价等其他配套法律法规的健全,环境保护标准、导则及规范的不断完善,以及环境保护科学技术水平的不断提高,环境影响评价法的影响力更为深远和巨大。

(3)环境影响评价的科学技术水平将进一步提高,支持环境影响评价的科学与技术体系将全面加强,高等院校培养的环境影响评价人才将会明显增多。

(4)规划环境影响评价推广实施的范围将会有更大的突破,战略环境影响评价将进一步加强。

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